Les relations de collaboration entre le secteur public et les organismes communautaires du secteur jeunesse-enfance-famille : entre la sous-traitance et la coconstruction.

Problematique

L'Etat-providence, modele dominant dans le contexte economique et social des pays occidentaux pendant trente ans (1945-1975), a subi de nombreuses transformations au cours des annees 1980 et 1990. Dans le domaine socio-sanitaire notamment, il a fait face a des pressions importantes, provenant autant de l'aile gauche que de l'aile droite, pour redefinir ses roles et responsabilites dans ce secteur. Le contexte economique de l'epoque, marque par des compressions budgetaires decoulant de deux cycles de decroissance economique successifs, a favorise l'emergence d'un courant ideologique neo-liberal qui conteste la legitimite et la pertinence de l'intervention de l'Etat dans le domaine de la sante et des services sociaux. Le postulat central de cette ecole de pensee demeure que le secteur prive est plus efficace que l'Etat pour repondre aux besoins sociosanitaires de la population (Osborne et Gaebler 1992). La lourdeur bureaucratique qui accompagne inevitablement les systemes de prestation de services geres par l'Etat genererait une inefficacite et un gonflement des couts presque impossibles a contraindre.

Le neo-liberalisme n'est pas le seul courant ideologique a remettre en question l'intervention de l'Etat pour repondre aux besoins sociaux des communautes. Des services plus souples, plus legers et plus humains sont egalement reclames par des doctrines que l'on situe generalement a gauche de l'echiquier politique. Selon ces dernieres, le Tout a l'Etat est considere responsable de la desorganisation des communautes et de la fragilisation du tissu social par la remise en question des modes ancestraux de solidarite communautaire qu'il implique.

Dans ce contexte, l'Etat n'est plus considere comme la seule entite pouvant repondre a l'ensemble des besoins des populations en matiere de sante et de services sociaux et il devra impliquer davantage de reseaux naturels formels et informeis dans la prise en charge des personnes en difficulte. La reforme de la sante et des services sociaux de 1991 officialise ce recours generalise au partenariat public/communautaire. La contribution du mouvement communautaire est alors reconnue dans la prestation et la gestion des services sociaux, et officialisee par l'adoption de la loi de cette meme annee qui souligne l'apport des organismes communautaires, peu importe la clientele visee (Proulx, Bourque et Savard 2005). Ce partenariat est cependant apparu a plusieurs comme un mariage force, notamment pour les organismes du tiers secteur. Ces derniers, tout en saluant la reconnaissance de leur expertise et de leur facon d'operer dans la reponse aux problemes sociaux, craignaient que ces nouveaux rapports se construisent sous le signe de la sous-traitance du communautaire par l'Etat (Guay 1991). La perte d'autonomie et l'institutionnalisation des organismes communautaires ont ete en effet maintes fois identifiees comme des > pouvant decouler de ce rapprochement avec l'Etat (Panet-Raymond et Bourque 1991; Robert 1995; Robichaud 2003). Cependant, la prudence manifestee par le mouvement communautaire n'a pas empeche l'intensification et la formalisation des rapports entre les organismes communautaires et les etablissements publics (Savard 2002), le secteur de la sante et des services sociaux se voulant l'une des plaques tournantes des rapports entre l'Etat et les organismes communautaires (Bourque 2006).

Sur le plan de la prestation des services, le partenariat va prendre differentes formes telles que la participation a des tables de concertation, le soutien professionnel et materiel, les ententes formelles, la collaboration dans les operations quotidiennes (references; discussions de cas; echanges d'information, etc.) et la realisation de projets conjoints (Dumais 1991; Godbout, Leduc et Collin 1987; Lamoureux et Lesemann 1988). Toutefois, meme s'ils ont ete fortement encourages par l'Etat et que la position de depart du milieu communautaire ait souvent ete celle de la cooperation conflictuelle (White 2001), les rapports entre etablissements publics et organismes communautaires se sont generalement developpes sous le signe de la collaboration et de la concertation volontaire (Bourque 2004).

Le printemps 2003 a vu l'election d'un nouveau gouvernement au Quebec et, des la fin de la premiere annee de son mandat, il procede a l'adoption de lois qui modifient la donne du partenariat public/communautaire. L'une d'entre elles, la Loi 25, adoptee en decembre 2003, donne naissance aux reseaux locaux de services de sante et de services sociaux (RLSSS) coordonnes par les centres de sante et de services sociaux (CSSS), eux-memes issus, dans la grande majorite des cas, de la fusion de tous les etablissements (CLSC, centres hospitaliers et centres d'hebergement et de soins de longue duree) d'un territoire (Gouvernement du Quebec 2003). Plus que la creation de nouvelles instances, cette loi donne la responsabilite de la coordination des reseaux integres de services et des plans d'action locaux de sante publique aux CSSS. Les rapports entre les etablissements publics et les organismes communautaires prendront une nouvelle couleur (Bourque 2004), car si le ministere de la Sante et des Services sociaux (2004) reaffirme l'autonomie inconditionnelle des organismes du tiers secteur, il n'en reste pas moins que les ententes de services placent les CSSS en position de coordination des ressources communautaires et de controle de la qualite des services. Bourque (2004) nomme cette tension entre les deux tendances >.

Le secteur de la jeunesse, de l'enfance et de la famille est particulierement interessant a etudier dans le cadre des relations de collaboration qui y prennent place, car differentes enquetes ont autrefois note un manque d'integration des ressources specialisees dans les services aux jeunes et aux familles. Deja en 1991, par le biais du rapport Pour un Quebec fou de ses enfants (Quebec, Ministere de la Sante et des Services sociaux 1991), on insiste sur la necessite d'ameliorer la collaboration entre les divers acteurs et de proceder a une meilleure association des ressources existantes du secteur jeunesse. Cet appel a l'integration des services est renouvele sept ans plus tard dans le Rapport Cliche (1998), ce dernier faisant de la concertation et de la collaboration entre etablissements publics et organismes communautaires une priorite. L'une des constatations de ce rapport est que les services destines aux jeunes et a leurs familles pourraient etre grandement ameliores si le peu de ressources disponibles etait investi dans des actions de collaboration entre les differents acteurs. La demande a ete prise en consideration par les gestionnaires des CLSC et des Centres jeunesse qui, peu apres le depot du rapport, ont decide d'instaurer un protocole etablissant les mandats respectifs des deux parties, tout en ayant soin de preciser que des initiatives du genre devront etre effectuees avec les organismes du tiers secteur (Association des CLSC et des CHSLD du Quebec et Association des Centres jeunesse du Quebec 1998). Dans la tres grande majorite des territoires couverts par un CLSC, des tables de concertation regroupant les principales organisations communautaires et publiques du secteur de la petite enfance et de la jeunesse vont etre mises sur pied afin d'intensifier les relations entre les differents fournisseurs de services. Dans sa reorganisation des services instauree en 2003, le MSSS identifie lui aussi les jeunes en difficulte comme une clientele prioritaire devant faire l'objet d'une action coordonnee et formalisee dans le projet clinique du reseau local de services de sante et de services sociaux du territoire. L'objectif etant d'offrir a cette clientele des services mieux integres et plus accessibles (Quebec, Ministere de la Sante et des Services sociaux 1991).