El objeto del recurso contencioso-administrativo en el derecho canonico vigente *.(1 Estudios)

RESUMEN

Son objeto del recurso contencioso-administrativo los actos administrativos singulares dados o aprobados por los dicasterios de la Curia Romana, cuando se alegue violación de ley en el procedimiento o en la decisión (cfr. const. Pastor Bonus, art. 123). De la correcta interpretación de esta norma depende que el recurso cumpla realmente la función amplia de tutela para la que fue establecido. El autor analiza, en primer lugar, el concepto canónico de acto administrativo, para concluir que no debe excluirse del recurso ningún acto jurídico singular de la potestad ejecutiva por motivos puramente formales. En segundo lugar, estudia la impugnabilidad de los actos administrativos de los dicasterios romanos y, en particular, algunos problemas que plantea la disciplina del silencio administrativo en ese ámbito. Finalmente, trata del sentido de la violación de ley como motivo del recurso y, en conexión con este tema, se refiere a los límites de la competencia de la Signatura Apostólica al resolver estos recursos.

Palabras claves: Actos administrativos, Signatura Apostólica, Recursos administrativos, Silencio administrativo, Justicia administrativa.

ABSTRACT

The object of the contentious-administrative recourse are the singular administrative acts issued or approved by the dicasteries of the Roman Curia, whenever it is contended that the impugned act violated some law either in the decision or in the procedure used (cfr. const. Pastor Bonus, art. 123). On the correct interpretation of this norm, it depends that the recourse may observe actually the comprehensive function of guarantee for which it was established. The author analyses, firstly, the canonical concept of administrative act, to conclude that no singular juridical act of the executive power must be excluded from the recourse for motives purely formal. Secondly, he studies the contestability of the administrative acts of the roman dicasteries and, in particular, some problems which the discipline of the administrative silence poses in these confines. Finally, he discusses about the sense of the violation of law as a motive of the recourse and, in connection with this theme, he refers to the limits of the competence of the Apostolic Signatura in resolving these recourses.

Keywords: Administrative Acts, Apostolic Signatura, Administrative Recourses, Administrative Silence, Administrative Justice.

SUMARIO

I * PREÁMBULO. II * EL ACTO OBJETO DEL RECURSO. 1. Un verdadero acto administrativo: rasgos formales y sustanciales. 2. La impugnabilidad como nota de los actos administrativos. 3. Un acto dado o aprobado por el dicasterio. 4. El silencio administrativo. III * LA ILEGITIMIDAD DEL ACTO IMPUGNADO. 1. Legalidad y violación de ley. 2. Legitimidad y <>.

I. PREÁMBULO

Según una clasificación convencional de los elementos del recurso, su objeto, en sentido estricto, sería el acto reconocido por la ley como impugnable mediante el contencioso-administrativo, es decir, aquel que constituye materia específica de competencia del tribunal. Por tanto, un estudio del objeto del recurso desde ese punto de vista debería dar respuesta a diversas cuestiones relativas a la entidad e identidad del acto mismo, a las características que debe reunir y a su itinerario procedimental previo al recurso.

Un enfoque más amplio añadiría a las aludidas otra cuestión, que trasciende la simple consideración material del objeto para fijarse en los motivos del recurso, o sea, en aquellas causae petendi en virtud de las cuales el acto que, a priori, puede considerarse objeto material de la competencia del tribunal, pasaría a constituir también su objeto formal, haciendo admisible el recurso contencioso-administrativo.

Se podría ampliar aún el contenido de la expresión si se entiende <> en el sentido de finalidad o propósito del recurso: si nos preguntamos, en definitiva, qué puede aspirar a obtener el recurrente; o qué alcance jurídico puede tener la decisión del tribunal respecto a la situación material que ha originado el acto objeto del recurso.

A mi juicio, los tres sentidos indicados del objeto cabrían bajo la rúbrica del tema que se me ha propuesto. Sin embargo, vista la distribución de materias entre los distintos ponentes que aparece en el programa de esta reunión científica, he considerado que mi intervención debería centrarse especialmente en los dos primeros que he mencionado. Paso, pues, a desarrollar, con la necesaria brevedad, los aspectos que creo más interesantes.

II. EL ACTO OBJETO DEL RECURSO

La primera delimitación del objeto del recurso la realiza el art. 123 de la const. Pastor Bonus, al establecer en su primer parágrafo que el Tribunal Supremo de la Signatura Apostólica <>. Una expresión decididamente más precisa que la utilizada por el art. 106 de la const. Regimini Ecclesiae Universae y por los cc. 1400 [section] 2 y 1445 [section] 2. Estos últimos, en efecto, prescindiendo de la evolución técnica incorporada en el mismo cuerpo codicial, toman de la constitución apostólica de 1967 la fórmula <>, que posee un contenido literal más amplio y genérico, ya que de suyo comprende también las normas generales emitidas en virtud de la potestad ejecutiva (cfr. especialmente cc. 31-34), que no son objeto ni del recurso jerárquico, ni del contencioso-administrativo. Aunque esa fórmula, hasta donde yo sé, no ha dado lugar a malentendidos de importancia en este ámbito, parece indudable que el tenor de la Pastor Bonus consigue expresar con mayor precisión el objeto del contencioso-administrativo, asumiendo el concepto codicial de acto administrativo singular y remitiendo así, de modo inequívoco, a los cánones que regulan los elementos esenciales y el régimen de esos actos.

El recurso contencioso-administrativo debe interponerse, por tanto, contra un determinado acto administrativo.

Como es sabido, se ha planteado la cuestión de si el acto administrativo es verdadero y propio objeto del recurso, o más bien constituye un presupuesto o un requisito legal para que el tribunal administrativo pueda entrar a conocer de la situación material a la que el acto se refiere (1). La respuesta no es simple, desde luego, ya que remite a la calificación del sistema canónico de justicia administrativa en su conjunto (que será objeto de otras ponencias). Pero la cuestión no es ociosa, si se considera que el acto administrativo puede ser, desde luego, origen y causa del conflicto entre la autoridad eclesiástica y los fieles interesados; pero también puede suceder que el conflicto sea preexistente al acto, que constituirá entonces simplemente la manifestación formal de la postura de la autoridad ---que es el objeto de la reclamación-- en el conflicto que ha dado lugar al acto administrativo. En este caso, evidentemente, los interesados no pretenden sencillamente impugnar el acto en sí mismo, sino que aspiran a ver tutelado el derecho o la situación jurídica que consideran previamente vulnerados o desconocidos por esa postura de la autoridad.

A lo largo de mi exposición se pondrá de manifiesto otras veces, con matices distintos, esta tensión entre el acto administrativo formal y la situación subyacente. Una tensión que reclama, a mi juicio, una actitud hermenéutica adecuada para gestionar la dialéctica entre sustancia y forma de modo congruente con aquella voluntad explícita de tutela que fue principio directivo de la reforma del Código (2), y que constituye siempre un principio informador e interpretativo del Derecho administrativo canónico (3).

Permanece firme, en todo caso, la exigencia legal de que el recurso se interponga contra un acto administrativo. Las vigentes Normae speciales de la Signatura Apostólica (art. 106.2) exigen, en efecto, que en el recurso se identifique concretamente el acto o el decreto administrativo que se impugna, so pena de nulidad del recurso (art. 107 [section] 1.2) (4).

1. Un verdadero acto administrativo: rasgos formales y sustanciales

El concepto de acto administrativo que puede extraerse del Código constituye una categoría formal, pero escasamente formalista o nominalista. Parece claro, efectivamente, que la intención legislativa al respecto, más que tipificar exhaustivamente todos y cada uno de los actos de la potestad ejecutiva, imponiéndoles una forma externa determinada, fue establecer una regulación clara para una pluralidad de actos jurídicos de las autoridades eclesiásticas, que antes del Código aparecían dispersos, no sometidos a un régimen jurídico común, sino más o menos regulados por normas específicas que regían diversas actuaciones hoy atribuidas a la potestad ejecutiva (5).

Considero, por tanto, que están comprendidos en la categoría codicial de acto administrativo todos los actos de la autoridad eclesiástica que reúnan las siguientes características:

--Ser dados por una autoridad que actúe en ejercicio de su potestad ejecutiva (cfr. cc. 35, 48, 59). A la vista del régimen canónico de distinción de las funciones de la potestad de gobierno y de asignación de cometidos propios a cada una de ellas, esta característica se verificará siempre que la autoridad emita un acto jurídico público y unilateral que no sea encuadrable entre aquellos que el derecho asigna específicamente a la potestad legislativa o …