Los modelos de financiamiento de la educación pública en Chile y sus requerimientos de adecuación.

Resumen

El artículo analiza el financiamiento público de la educación primaria y secundaria en Chile, tras veinte años de aplicación del actual modelo de subsidio a la demanda. A partir de ello, se formula una propuesta de cambio destinada a subsanar o reducir las falencias detectadas, en particular las vinculadas a la necesidad de captar una realidad socioeconómica desigual y la existencia de un mercado educativo imperfecto

Palabras clave: Economía de la educación, financiamiento de la educación, política de financiamiento, educación básica.

Introducción

El trabajo nace del interés de los autores por analizar el tema del financiamiento público de la educación primaria y secundaria en Chile, con la convicción de que la modalidad de subsidio vigente debe modificarse. Por ello, se proponen correctores de las insuficiencias referidos a dos aspectos esenciales. Primero, el extremo formalismo del modelo, basado en asignar aportes financieros en función de la asistencia diaria de los alumnos, presumiéndose que responde a una mejor calidad del establecimiento, aseveración que merece un análisis más detenido acerca del eventual respaldo teórico y empírico que la sustenta. Segundo, el aparente carácter neutro del efecto del nivel socioeconómico del alumnado sobre los costos de los establecimientos educativos y por ende sobre la calidad de la educación.

1. El financiamiento de la educación en Chile

El financiamiento de la educación pública es un tema significativo de la actual agenda política de los países en desarrollo, por las implicaciones directas que tiene la educación en la sociedad y por los recursos de todo tipo que involucra. Con frecuencia, la discusión de esta materia ha estado relegada a planos secundarios ya sea por la especificidad y aridez del tema, como por los sesgos que existen acerca de su discusión. Estos últimos pueden caracterizarse en dos enfoques polares dominantes. El primero, identificable como "educentrista", establece que las acciones educacionales deben financiarse independientemente de sus costos. Alternativamente, el enfoque "eficientista" centra la preocupación en la relación entre ingresos y costos de los proyectos educativos, omitiendo el tema de la calidad de la educación. Entre ambos, la perspectiva media --aún incipientemente-- asocia los recursos financieros con la calidad de la educación y el tipo de población atendida.

Ciertamente, los recursos financieros son uno de los principales componentes del sistema público de educación, más aún cuando, en muchos países, el Estado es su principal sustentador. Por otro lado, la educación es un componente esencial de las políticas públicas y de las estrategias de progreso del país, dado su rol instrumental en el incremento de productividad como también por su contribución al mejoramiento de calidad de vida de sus habitantes. De forma que la educación posee implicaciones relevantes para la equidad social, aunque su rol en esta dimensión requiera --como en la actualidad se sostiene-- de adecuaciones y ajustes precisos para cumplir efectivamente como tal.

El modelo de financiamiento de la educación pública chilena cambió desde el inicio de los años ochenta, pasando de subsidiar la oferta a subsidiar la demanda efectiva de educación en cada establecimiento educativo. Esta transformación trajo consigo importantes implicaciones en diversos ámbitos, tales como la aparición de nuevos actores institucionales, el reforzamiento de algunos antiguos agentes y el deterioro de otros. Estos cambios ahondaron algunos de los problemas tradicionales del sistema, como la inequidad de los resultados educativos y de las oportunidades reales de acceder a una educación de calidad, aumentando las brechas existentes, aspectos relacionados directamente con los recursos asociados al financiamiento de la educación.

Finalmente, importa subrayar que, en el Chile de los años noventa en adelante, el modelo de subsidio a la demanda fue aceptado de manera acrítica, casi sin mayor discusión; sin embargo, creemos que amerita analizar detenidamente los efectos negativos que conlleva.

2. El financiamiento público de la educación

2.1. El papel del Estado y el cambio de régimen de financiamiento de la educación

La gratuidad de la enseñanza pública en Chile data de 1887 (Vial, 1987). Desde esa fecha, el Estado asume un papel destacado en este ámbito, el cual se incrementa desde comienzos del segundo cuarto del siglo XX, con el auge del denominado "Estado benefactor" (Núñez, 1998). (1) A partir de entonces, el Estado es el principal constructor del sistema educativo chileno, lo que es congruente con el modelo social vigente hasta la década de los años setenta, donde la educación es asumida como un bien público que aporta significativamente, primero, al crecimiento, y más adelante, al desarrollo del país, concepción sustentada por la teoría del "capital humano" (Becker, 1993; Pedró y Puig; 1998). En este marco, el explosivo desarrollo educativo que Chile experimenta a partir de mediados del siglo XIX es impensable sin considerar el papel desempeñado por el Estado, incluyendo, ciertamente, el ámbito del financiamiento.

El año 1980 es clave para el tema en análisis, ya que hasta ese momento el Estado subsidiaba la oferta de los establecimientos públicos. En esa fecha, el Ministerio del Interior dictamina las normas del traspaso de la administración de un alto porcentaje de escuelas y liceos a los municipios, hasta ese momento en manos del Estado central, incluyendo en ese acto al personal docente, administrativo, de servicio, y cambiando la modalidad de asignación del financiamiento a los establecimientos escolares.

Este proceso de desconcentración y descentralización radicó facultades, personas y recursos materiales en diferentes niveles político-administrativos, incluyendo explícitamente el traspaso de la capacidad de gestión a entidades privadas, lo que incrementó de forma importante la participación de este sector (pagado y subvencionado) en la educación nacional. A modo de ejemplo, en 1981 la matrícula del sector municipal correspondía a 81% del total; la del particular subvencionado, 13% y el particular pagado, a 6%. En 1997 el municipal cubría 56% (perdiendo 25 puntos); el particular subvencionado, 33% (subiendo 20%); el particular pagado, 9.5% (subiendo 3.5%), y las corporaciones, 1.5%, estabilizándose, a la fecha, la participación de los sectores en esos valores (Ministerio de Educación [Mineduc], 1998).

Para el Estado, este proceso significó aplicar tres medidas para implementar la descentralización de los establecimientos educativos. Primero, la citada transferencia de la administración de los establecimientos es colares dependientes del Ministerio de Educación a los municipios del país, con facultades para administrar su infraestructura, contratar y despedir profesores, manteniendo el Ministerio las funciones normativas, la definición del currículo, la supervisión y la evaluación.

En segundo lugar, cambia la asignación de los recursos de una modalidad basada en los presupuestos históricos de gastos de los establecimientos (subvención a la oferta) al pago de una subvención por alumno atendido (subvención a la demanda), calculada de forma que incentivara el ingreso de gestores privados dispuestos a instalar nuevos establecimientos de educación básica y media. En tercer lugar, se traspasa la administración de aproximadamente 70 establecimientos públicos de educación técnico-profesional (nivel medio) desde el Ministerio de Educación a corporaciones privadas ya existentes o bien creadas para tal efecto (Ode, 1996).

Los objetivos explícitos de las políticas gubernamentales descentralizadoras y privatizadoras fueron: lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos a través de la competencia por matrícula entre los establecimientos, traspasar funciones desde el Ministerio de Educación a los poderes locales representados por el municipio, y alcanzar mayor participación del sector privado en la provisión de la educación, lo que establecería las bases para una mayor competencia entre establecimientos y más opciones para los beneficiarios (González, 1999).

Como consecuencia de estas medidas, los establecimientos municipalizados quedaron sujetos a una doble dependencia: del municipio en el aspecto administrativo y del Ministerio de Educación en el pedagógico. Igualmente, todo establecimiento privado, independientemente del origen de su financiamiento, está sujeto a los ordenamientos curriculares y de evaluación fijados por el Ministerio. Con ello, se pretendía lograr que las escuelas o liceos subvencionados, municipales o privados, se sometieran a las mismas reglas, compitiendo en condiciones similares para atraer alumnos. (2)

2.2. El modelo vigente de financiamiento de la educación pública

El actual modelo de financiamiento de la educación pública, denominado de subsidio a la demanda, es una subvención o pago por alumno en función del cumplimiento de determinados requisitos, en el caso chileno, por la asistencia promedio mensual al establecimiento educativo. Este valor se traspasa a un coeficiente denominado "unidad de subvención educacional" (USE) que es un ponderador que opera sobre el monto de recursos correspondiente al valor alumno/mes atendido. Las variables consideradas son: a) asistencia diaria-mes del alumno al establecimiento educativo; b) corrector por nivel del establecimiento (básica, media, adulto, etcétera); c) corrector por tipo de jornada (convencional o jornada completa); d) corrector de ruralidad; e) corrector por condiciones de desempeño laboral.

La función del Subsidio es S = f (AAPM * TE * CR * CD) * USE

donde:

AAPM = número de días de asistencia alumno-promedio-mes por establecimiento

TE = tipo de enseñanza

CR = condición de ruralidad

CD = condición de desempeño

USE = subvención base de escolaridad mensual

Inicialmente, la "unidad de subvención educacional" (USE) se determinó considerando los costos totales del sistema, menos los correspondientes a la administración del Ministerio, divididos por el número toral de alumnos matriculados. Este coeficiente fue corregido en 1995 con información proveniente de estudios de costo de distintos tipos de escuelas, al determinar los valores de subvención que se necesitaban para cubrirlos, dado el número de alumnos y su asistencia, lo que no modificó la USE, sino los factores de la subvención (correctores) que la multiplican. (3) Sin embargo, el grueso de los recursos está dado por el tipo de establecimiento (93%) y, marginalmente, por los otros correctores. Desde 1992, la USE se reajusta en igual porcentaje y oportunidad que las remuneraciones del sector público. (4)

Además de la USE, otras fuentes de financiamiento público son:

* Financiamiento compartido: implica aporte del Estado (mediante la subvención) y aporte directo del apoderado del alumno (no puede ser superior a 4 USE mensuales). Cuanto mayor es el aporte de los padres menor es la subvención del Estado. Pueden optar por esta modalidad, los establecimientos particulares subvencionados que imparten educación básica y educación media diurna. En el caso de los establecimientos municipales, sólo si imparten enseñanza media diurna, siempre que cuenten con la aprobación mayoritaria de los apoderados del establecimiento.

* Corrector por educación rural: para establecimientos ubicados a más de 5 kilómetros del límite urbano más cercano.

* Corrector por servicio de internado: para establecimientos con alumnos con lugar de residencia distante a lo menos a 25 kilómetros del establecimiento o que viajen más de 2 horas diarias en transporte público.

* Subvención anual de apoyo al mantenimiento: para instalaciones del establecimiento (arriendo, depreciación, entre otros).

* Subvención de educación fundamental: para capacitación técnico-profesional o de la enseñanza práctica de cualquier rama de la educación de adultos.

* Subvención de refuerzo educativo: para actividades pedagógicas de apoyo de alumnos con rendimiento escolar deficiente, preferentemente de establecimientos educativos de mayor riesgo social.

* Subvención por desempeño de excelencia: para los profesionales de la educación de establecimientos subvencionados calificados como "de excelente desempeño".

* Jornada escolar completa: para ampliar el horario de actividades de los estudiantes. Los establecimientos con jornada completa recibirán un valor USE superior promedio de 34%.

* Corrector de desempeño difícil: para docentes que trabajan en escuelas de alta vulnerabilidad.

Cabe observar que ninguna de las fuentes descritas considera los logros educativos alcanzados por los estudiantes ni tampoco variables que den cuenta del nivel socioeconómico de los alumnos, sino marginalmente. En consecuencia, el pago de la subvención no exige cumplir determinados estándares de calidad en el aprendizaje de los estudiantes.

Las medidas implantadas fueron realizadas en un escenario de clara restricción de los derechos ciudadanos en todo plano, de forma que no existió institución legal que protegiera los intereses y derechos de los ciudadanos, menos del municipio y menos aún de los profesores al ser traspasados "no voluntariamente" de régimen de contratación. (5) Cabe señalar que las autoridades municipales eran designadas por el gobierno militar. En un régimen de plena democracia, el uso de ese método y las medidas de cambio del régimen laboral de los docentes no habrían podido adoptarse o habrían sido impuestas con un alto costo político, reducido, en este caso, por la represión existente.

Las razones esgrimidas por las autoridades respectivas para adoptar estos cambios fueron fundamentalmente económicas, (6) a saber: primero, introducir mayor grado de competitividad al sistema educativo sobre la base de elementos propios del mercado; segundo, incrementar la eficiencia en el uso de los recursos que el Estado disponía.

3. Criterios económicos que sustentan el subsidio en la educación

El subsidio (también denominado subvención) es el concepto económico clave para la discusión que se plantea desde la perspectiva del financiamiento de la educación. Se identifica como toda transferencia de recursos financieros, físicos o prestaciones de servicios --en este caso por el Estado-- hacia agentes económicos o actividades productivas según determinadas condiciones o situaciones. El subsidio demuestra el interés …