La fiscalite locale au Quebec: de la cohabitation au refuge fiscal.

L'article propose une evaluation de l'equite de la fiscalite locale quebecoise dens une optique thematique et chronologique. L'auteur presente d'abord un historique du financement des instances locales au Quebec, qui revele qu'alors que les municipalites ont maintenu une importante autonomie, les sources de financement autonomes des commissions scolaires ont fortement diminue en importance. L'etude de la restructuration graduelle du partage du fardeau fiscal entre les particuliers et les entreprises au [XX.sup.e] siecle reve1e d'autre part que celle-ci a joue en faveur de l'entreprise. Cette restructuration s'est en grande partie effectuee a travers les reformes de la fiscalite locale de 1971 et 1979, qui oat pennis l'exemption par les municipalites de plusiears categories de biens industriels pourtant consideres comme immeubles par le droit civil.

Selon l'auteur, la restructuration en faveur de l'entreprise a ete de pair avec une augmentation de la part de l'assiette fiscale des municipalites aux depens des commissions scolaires, ainsi que l'apparition de <<paradis fiscaux>> sons forme de municipalites economiquement favorisees imposant des taux fonciers relativement has, d'exemptions particulieres pour des entreprises et de plafonnements d'evaluation pour certaines categories d'immeubles tels les terrains de golf. Les repercussions de cette restructuration se font sentir plus lourdement dans les municipalites et parmi les populations les plus demunies. L'auteur suggere que le nombre croissant d'exemptions et d'exonerations accordees certaines entreprises merite une etude plus approfondie, particulierement a l'heure ou cette technique de developpement economique prend des proportions inquietantes sans qu'on en connaisse les impacts a long terme sur les populations locales.

From a thematic and chronological perspective, the author attempts an evaluation of the fairness of local taxation in Quebec. She begins with an historical overview of the financing of local institutions, which reveals that while municipalities have retained significant autonomy, the sources for autonomous financing of school boards have diminished substantially. The study reveals that a gradual restructuring during the twentieth century reallocated part of the fiscal burden from businesses to individual taxpayers. Much of this restructuring was achieved through the two major reforms of local taxation in 1971 and 1979, which permired municipalities to exempt from taxation a number of categories of industrial property that were otherwise considered immovable by the civil law.

According to the author, the restructuring in favour of businesses was accompanied by an increase of the tax base of municipalities at the expense of school boards, as well as the appearance of "tax havens". These tax havens are discernible in the relatively low property tax rates of wealthy municipalities, tax exemptions for businesses, and valuation ceilings for certain types of land, such as golf courses. The effects of this restructuring are felt most heavily within the most economically disadvantaged populations and municipalities. The author suggests that the growing number of tax exemptions given to certain businesses deserve a more thorough study, particularly given that this technique of economic development is assuming worrying proportions while too little is known about its long-term impact on local populations.

Introduction

I.   L'autonomie financiere des instances locales quebecoises au cours
     du [XX.sup.e] siecle

II.  La repartition du fardeau fiscal entre particuliers et entreprises
     A. Chiffrer la restructuration du partage
        1. La premiere serie de chiffres, de 1991 a 2000
        2. La deuxieme serie de chiffres, de 1968 a 1975
        3. La jonction des deux series de chiffres
        4. La Communaute urbaine de Montreal (CUM)
        5. Le test de la ville industrielle
     B. Expliquer la restructuration par la definition de l'immeuble
        imposable
        1. La Loi des cites et villes et le Code municipal
        2. La Loi sur l'evaluation fonciere
        3. La Loi sur la fiscalite municipale
     C. Expliquer la restructuration par l'evaluation a la valeur
        reelle
        1. La liberte d'action des municipalites
        2. La fonction uniformisatrice des commissions scolaires
        3. L'intervention du gouvernement central : le sens profond de
           la Loi sur l'evaluation fonciere

III. Une cohabitation municipale et scolaire devenue genante
     A. La fiscalite municipale : une structure propice aux refuges
        fiscaux
        1. Une solidarite feodale
        2. Le refuge fiscal du terrain de golf
        3. Le retour des exemptions et commutations de taxes
     B. La fiscalite scolaire : un rempart assiege
        1. La perte d'emprise des commissions scolaires
        2. La taxe sur les reseaux de distribution de telephone, gaz
           et electricite (TGE)
        3. Les terres agricoles

Conclusion
     A. Les arguments de l'entreprise
     B. La feodalite locale de ce debut de siecle
     C. L'etalement urbain : vole de secours a la segregation urbaine ?

Liste des figures

(tableaux et graphiques)

Figure 1   L'autonomie financiere des municipalites et des commissions
           scolaires au Quebec de 1930 a 1998 ;

Figure 2   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par
           l'entreprise, de 1991 a 2000 ;

Figure 3   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par les
           trois principales sous-categories de l'entreprise, de 1991
           2000 ;

Figure 4   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par le
           secteur residentiel, de 1991 a 2000 ;

Figure 5   La part de l'assiette fonciere du Quebec occupee par les
           compagnies, de 1968-69 a 1974-75 ;

Figure 6   L'evolution de l'assiette fonciere de l'entreprise au Quebec
           au cours des trente dernieres annees (1968-2000) ;

Figure 7   L'evolution de l'assiette fonciere du secteur residentiel au
           Quebec au cours des trente dernieres annees (1968-2000) ;

Figure 8   La part de l'assiette fonciere de la CUM occupee par
           l'entreprise, de 1972 a 1993 ;

Figure 9   La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise :
           comparaison entre l'ensemble du Quebec et la CUM ;

Figure 10  La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise dans
           six villes industrielles quebecoises, de 1968 a 1975 ;

Figure 11  La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise a
           Roberval, de 1968 a 1975 ;

Figure 12  La part de l'assiette fonciere occupee par l'entreprise
           Alma, de 1968 a 1998 ;

Figure 13  Le taux general de taxation municipale en 1998 en fonction
           de la valeur moyenne d'une residence unifamiliale pour un
           echantillon de dix municipalites de la CUM ;

Figure 14  Le taux general de taxation municipale en fonction du revenu
           moyen des familles avec couple pour un echantillon
           de dix municipalites de la CUM ;

Figure 15  Poids de la taxe fonciere sur le revenu des familles pour un
           echantillon de dix municipalites de la CUM ;

Figure 16  Sommaire de la repartition de la taxe TGE sur les reseaux
           entre les commissions scolaires et les municipalites, de
           1972 a 1976.

Quand on est plusieurs a manger a la meme assiette, il est essentiel de s'entendre sur ce que chacun mangera.

Monsieur Domiuique de la Martiniere (1)

Introduction

Derriere les debats d'inities entre fiscalistes se pose au premier plan la question de l'equite dans la repartition du fardeau fiscal entre les differentes categories de contribuables. La fiscalite locale, qui tient encore aujourd'hui une part importante au sein de la fiscalite globale quebecoise, n'echappe pas a cette regle. Puisque le quart des revenus fiscaux du Quebec est percu par les instances locales (2), toute reflexion quant a l'equite fiscale ne saurait validement escamoter cette scene locale, qui n'a malheureusement pas eu la faveur des auteurs au cours des dernieres decennies. Et pourtant, les complexites de la fiscalite locale n'ont rien a envier a celles de la fiscalite nationale ou internationale.

On pourrait soutenir que la taxe fonciere est un impot qui releve d'une autre epoque, qui se caracterise par son caractere regressif et que le meilleur traitement que l'on pourrait en faire en ce debut de XXIe siecle serait de l'abolir tout simplement. Cependant, il faudrait alors discuter ouvertement de la source et des modalites de perception des 8,5 milliards de dollars qui se tariraient annuellement.

L'equite globale d'un regime fiscal se caracterise d'abord par le poids relatif de trois categories d'impot : l'impot sur la richesse, l'impot sur le revenu et l'impot a la consommation. L'impot foncier, qui est l'une des formes les plus anciennes d'imposition, etait historiquement concu comme un impot sur la richesse, alors concentree dans la propriete immobiliere. Il est vrai que cette caracterisation de l'impot foncier a ete bouleversee dans la foulee de la revolution industrielle ou la richesse s'est graduellement deplacee vers les valeurs mobilieres. Cette mutation est globalement achevee aujourd'hui. L'impot foncier n'est plus un impot sur la richesse.

Or, son abolition sans instauration d'un nouveau type de taxation sur la richesse impliquerait que les deux autres formes d'impot devraient prendre la releve. L'impot sur le revenu et la taxe a la consommation qui seraient appeles a prendre le relais partagent-ils plus equitablement leur fardeau entre les individus et les entreprises que ne le fait aujourd'hui l'impot foncier ? La taxe de vente du Quebec, qui represente 23% des revenus autonomes de la province (3), est de facon ecrasante payee par les consommateurs. L'impot sur le revenu pose un probleme particulier, puisque les statistiques fiscales y incluent trois formes distinctes : l'impot sur le revenu a proprement parler, la taxe sur le capital verse, qui serait plutot une forme d'impot sur la richesse, et enfin la contribution au Fonds des services de sante, qui est une contribution calculee sur la masse salariale. Malgre ce regroupement de formes distinctes d'imposition, il est pertinent de noter que selon les statistiques fiscales quebecoises, les perceptions centrales du gouvernement du Quebec seraient a 25% payees par l'entreprise (4).

Lorsqu'on le compare aux autres segments de la fiscalite, le role joue aujourd'hui par la fiscalite locale n'est pas a rejeter du revers de la main ; il merite au contraire une attention accrue et de plus amples etudes. J'espere que ce travail pourra inciter d'autres chercheurs a se mettre a la tache. Pour l'heure, il faut souhaiter que ce texte puisse etre utile aux presents debats entourant la reforme municipale en cours, qui ne sera pas abordee directement. L'Assemblee nationale adoptait le 20 decembre 2000 la phase metropolitaine d'une reforme municipale parrainee par la ministre Louise Harel (5). Une deuxieme phase doit prochainement atteindre l'ensemble des regions du Quebec. L'impact fiscal a court, moyen et long terme de cette reforme demeure sujet de controverses. Je crois qu'il pourrait etre utile, avant d'entreprendre cette importante etude prospective, de mieux maitriser la matrice historique qui a donne naissance aux circonstances actuelles de la fiscalite locale. Le present ne peut se comprendre qu'a la lumiere du passe ; l'avenir ne peut se preparer qu'a l'aide d'une memoire renouvelee.

La presentation de la trame historique du remodelage de la structure de la fiscalite locale forme l'objet du present travail. L'analyse de la problematique de l'equite riscale sur la scene locale passe par une meilleure comprehension de la structure de l'assiette fonciere locale. A cet egard, la cohabitation de deux instances locales--les municipalites et les commissions scolaires--devient un enjeu significatif, un point de rencontre et de determination des debats, des tensions et des modifications apportees a la structure de la fiscalite locale. La cohabitation municipale et scolaire apparait comme la clef d'acces pour reveler une dynamique sous-jacente responsable ou temoin d'une restructuration majeure de la fiscalite locale au cours du [XX.sup.e] siecle, qui ramene dans toute son acuite le probleme de l'equite fiscale.

Monsieur de la Martiniere, avec son imposante expertise en matiere de fiscalite francaise, tant au plan national que local (6), resume tres bien, dans la citation mise en exergue, l'enjeu central qu'a constitue au Quebec le partage de la meme assiette fonciere entre les municipalites et les commissions scolaires. Ces deux entites publiques, vouees l'une comme l'autre a dispenser a la population des services publics essentiels, sont appelees a trouver leurs ressources financieres, en tout ou en partie, a la meme assiette fiscale. Il est inevitable que des luttes en emergent, conflits qui se perdent parfois dans des discussions immensement complexes et techniques et qui risquent ainsi d'eclipser les questions importantes. Ces questions persistent aujourd'hui, lorsque les fonds viennent a manquer pour subvenir adequatement au systeme d'education publique et que le fardeau fiscal municipal s'alourdit.

En depit des mutations importantes concernant l'origine et la proportion des differentes sources de revenus des deux instances locales, une constante unit les municipalites et les commissions scolaires. Il s'agit de l'impot tire de la valeur venale de la propriete immobiliere assise sur leur territoire. Les municipalites comme les commissions scolaires y ont puise des revenus sans interruption depuis le milieu du XIXe siecle. Puisque, encore aujourd'hui, l'impot foncier place nez a nez les deux instances, il est utile de comparer le role respectif que cette fiscalite joue pour les municipalites et les commissions scolaires au cours de l'histoire.

Meme si la part de l'assiette fonciere dans le financement respectif des municipalites et des commissions scolaires a beaucoup fluctue au fil des ans, et pas toujours avec la meme intensite ou dans la meme direction, cette reunion d'interet fait en sorte que les enjeux de la fiscalite locale, qu'elle soit municipale ou scolaire, sont tantot definis par des regles communes, tantot par des regles distinctes. A travers l'histoire, le financement d'un champ n'est jamais indifferent a l'autre ; les regles du financement municipal influencent le financement scolaire, tout comme les regles du financement scolaire ont un effet sur les regles du financement municipal. De la l'importance, pour toute reflexion sur le financement municipal, de connaitre aussi les grandes lignes du financement scolaire et vice-versa, et surtout, d'etablir les enjeux sous-jacents au point de rencontre entre les deux instances publiques locales. Aujourd'hui plus que jamais, l'equite fiscale se manifeste a travers la repartition de l'assiette fiscale entre les deux instances locales.

Le nombre et la complexite des enjeux de la fiscalite locale m'incitent a aborder l'histoire par themes plutot que par le seul axe chronologique. Cette histoire sera aussi evoquee a l'aide de chiffres (7) qui souvent mieux que mille mots eclairent la comprehension. En brossant certains grands traits de la cohabitation fiscale des municipalites et des commissions scolaires au cours de l'histoire, je veux particulierement mettre en evidence deux enjeux determinants de toute la dynamique de la fiscalite locale: d'abord, le partage du fardeau fiscal entre les individus et les entreprises, et ensuite, la question de la creation et de la consolidation de spheres de paradis fiscaux a l'interieur meme du territoire quebecois. Il est important de preciser ici que l'objet du present texte n'est nullement d'imputer des intentions, bonnes ou mauvaises, a ceux ou celles qui ont participe a l'elaboration et l'application des diverses politiques et reformes adoptees au fil des ans. Cette etude veut simplement enoncer quelques hypotheses quant aux origines legislatives des reformes et quant a leur impact subsequent sur la structure de la fiscalite locale. On sait que les effets peuvent souvent prendre des formes tout a fait distinctes de l'objectif principal qui anime l'adoption de mesures legislatives.

Il faut en tout premier lieu cerner le role que joue la fiscalite locale dans le financement des instances locales. Ce sera le role de la partie I. Par la suite, la partie II tracera le portrait de la resructuration de l'assiette fonciere a travers le temps, tandis que la partie III le fera a travers le territoire pour un instantane de la situation contemporaine. Enfin, des constats globaux et des hypotheses de recherche a poursuivre serviront de conclusion.

I. L'autonomie financiere des instances locales quebecoises au cours du [XX.sup.e] siecle

Puisque l'enjeu de l'autonomie locale, hier comme aujourd'hui, a ponctue les debats sur la fiscalite et l'administration locales, il est utile dans un premier temps de degager une image de la mesure financiere de cette autonomie.

Depuis le milieu du [XIX.sup.e] siecle, les municipalites et les commissions scolaires ont finance leurs activites a partir de sources de revenu diverses qui ont profondement change au fil du temps (8). Certaines sources de revenu qui sont aujourd'hui considerees comme relevant essentiellement de l'Etat central ont a d'autres epoques ete partagees ou assignees aux instances locales. C'est le cas, par exemple, de la taxe de vente provinciale qui, de 1939 a 1950, etait utilisee exclusivement pour le financement des municipalites (9). Elle a ensuite ete partagee avec le secteur scolaire jusqu'en 1961, au moment ou la taxe de vente scolaire fut integree a la taxe de vente provinciale. Elle continua a financer partiellement les municipalites, a qui 1% de son produit est verse, jusqu'a la reforme de 1980.

Il arrive que le revenu tire de la taxe de vente soit comptabilise au chapitre des sources autonomes des municipalites. Pour eviter les ecueils de definitions qui changent au fil des ans, je retiens comme definition de l'autonomie financiere d'une municipalite ou d'une commission scolaire, la part qui est percue par l'instance locale ellememe (10), en excluant la taxe de vente, meme si elle a ete a certaines epoques percue directement par certaines villes, comme la ville de Montreal. Il faut aussi ajouter a cette definition une deuxieme exception, celle des entreprises de distribution d'electricite, de gaz et de cablodistribution, qui ont vu leurs contributions de taxes foncieres municipales commuees en une contribution calculee a partir de leurs revenus des 1972 (taxe TGE). Ces contributions sont depuis percues par le ministere du Revenu du Quebec et redistribuees par la suite aux municipalites par le ministere des Affaires municipales (11). Cette source de revenu doit tout de meme etre comptabilisee parmi les sources de revenus autonomes des municipalites, puisqu'elle remplace, pour ce type d'entreprise, la taxe fonciere dont sont exemptes les reseaux qui ne sont plus portes au role d'evaluation fonciere (12).

La figure 1 donne une vue d'ensemble des variations de l'autonomie financiere des municipalites et des commissions scolaires depuis 1930 jusqu'en 1996.

[FIGURE 1 OMITTED]

Les chiffres revelent que les instances locales jouissaient d'une autonomie financiere presque totale au debut des annees 1930. Les municipalites percevaient ellesmemes 98,2% de leurs revenus en 1930, pendant qu'en 1933 les commissions scolaires puisaient 86,3% de leurs revenus a meme l'assiette fonciere. Apres cette date et jusqu'au debut des annees 1960, la courbe se caracterise par une diminution graduelle de l'autonomie financiere des instances municipales et scolaires, pour atteindre un creux municipal de 65,1% en 1962, au moment ou les commissions scolaires ne trouvaient plus que 44,8% de leurs ressources financieres sur la scene locale.

Ces donnees confirment donc que l'autonomie financiere des municipalites et des commissions scolaires etait tres elevee au debut des annees 1930, atteignant pres de 100% pour les premieres et plus de 80% pour les secondes. La fiscalite locale etait a cette epoque, et de facon preponderante, la premiere source de revenus des instances locales. La crise economique des annees 1930 eut de lourdes consequences sur l'equilibre financier des municipalites, qui firent face a une diminution de leurs revenus, conjuguee a une augmentation de leurs depenses pour s'acquitter de leurs responsabilites sociales. Le gouvernement quebecois dut alors accroitre de facon substantielle ses subventions aux instances locales. Dans cette foulee, de 1930 a 1940, l'autonomie des municipalites perdit pres de vingt points. Les donnees du financement scolaire sont quelque peu clairsemees pour cette periode, mais il ne semble pas y avoir de modifications importantes. Ce n'est qu'a partir de l'imposition de la frequentation scolaire obligatoire en 1943 (14), jumelee a la gratuite de l'enseignement primaire elementaire par l'abolition de la retribution mensuelle pendant les premieres annees de l'education des enfants, que la part gouvernementale du financement scolaire augmentera graduellement pour atteindre 50% en 1960.

A l'aube des annees 1960, l'autonomie financiere des municipalites etait sous la barre des 70% (15). Les responsabilites municipales concernant les mesures de sante publique en matiere d'egouts et d' aqueduc avaient occupe une part importante des budgets municipaux et exige des investissements importants qui se traduirent par une augmentation des subventions etatiques en meme temps qu'un accroissement colossal de l'endettement des localites. On estime que l'endettement global des municipalites quebecoises fut multiplie par un facteur de trois entre les annees 1954 et 1963 (16). Les annees 1960 se caracteriserent par un ecart croissant entre l'autonomie financiere des municipalites et des commissions scolaires. Pendant que les municipalites virent leur autonomie s'accroitre a partir de 1963 pour atteindre 80% en 1970, celle des commissions scolaires semblait plutot se stabiliser, notamment de 1963 a 1965, avec une certaine diminution entre 1960 et 1962 et peut-etre aussi entre 1966 et 1970 (les donnees pour cette periode etant manquantes), suite au Rapport Parent (17) qui recommandait une augmentation de l'investissement public en education a travers un financement central accru.

Les annees 1970 presenterent du cote des municipalites un aspect variable. On note d'abord un plateau maximum atteint au tournant des annees 1970, entre 1969 et 1972, pour voir ensuite une diminution graduelle et constante qui se fait de 1972 a 1975 avec une stabilisation jusqu'en 1979, apres quoi une augmentation marquee se produit en 1980. Les commissions scolaires, pendant cette decennie, virent leur part locale chuter de facon tout aussi soutenue de plus de vingt points.

Les annees 1980 commencerent avec une augmentation abrupte de l'autonomie des municipalites, qui trouva son corollaire dans une diminution equivalente et subite de l'autonomie des commissions scolaires. Les unes virent leur autonomie passer le cap des 90%, pendant que les autres voyaient la part locale de leurs recettes reduite a moins de 5%. Cette nouvelle situation inedite demeura stable pour les deux groupes d'instances locales pendant toute cette decennie.

Seules les commissions scolaires virent leur situation changer a nouveau au cours des annees 1990. La part de la taxe scolaire subit un certain gain, passant de moins de 5% en 1989 a pres de 15% en 1998. Quant aux municipalites, elles retrouverent un niveau d'autonomie financiere analogue a celui de 1930.

Il faut maintenant tenter d'identifier les raisons de ces fluctuations et analyser ce que revelent et ce qu'eclipsent ces donnees historiques sur l'autonomie financiere des instances locales.

II. La repartition du fardeau fiscal entre particuliers et entreprises

La premiere etape consiste en l'identification des categories pertinentes de contribuables et l'etude de l'evolution de leurs contributions au fil de l'histoire. Meme si les municipalites jouissent en 1996 comme en 1930 d'une autonomie financiere presqu'identique, soit de 96% et de 98,2%, respectivement, ceci ne signifie pas pour autant que la base et la structure fiscales au cours de ces deux epoques soient les memes. Identite d'autonomie n'equivaut pas a identite de structure fiscale. Ceci est vrai a travers l'histoire comme, aujourd'hui, a travers le territoire.

Differents facteurs et elements ont modifie au fil du temps la part occupee par les diverses sources locales de financement, au nombre desquels l'on trouve depuis 1988 (18) un role accru accorde a la tarification des services municipaux (19).

La seule question de l'autonomie des instances locales eclipse l'enjeu determinant de la repartition de la charge fiscale entre les differentes categories de contribuables. Il ne suffit pas de mesurer l'autosuffisance ou la dependance de la municipalite, encore faut-il connaitre le partage du fardeau a l'interieur du territoire.

Il faut ici faire une distinction entre la perception de la realite au niveau des municipalites prises une a une de celle qui se degage de l'ensemble du territoire quebecois. Puisque le morcellement geographique du territoire provincial en plus de 1 348 municipalites peut donner lieu a des variations tres importantes de structure fiscale d'une municipalite a l'autre, il est d' abord essentiel de degager une image pour l'ensemble du Quebec et de jauger son evolution au fil des ans ; de chercher d'abord l'eclairage diachronique d'ensemble avant de se pencher sur la variation geographique contemporaine.

Les categories de contribuables nous sont fournies par la facon dont se caracterise le rattachement de la valeur venale des immeubles portes au role d'evaluation. L'enveloppe fonciere locale se repartit en secteurs d'activites ou fonctions. Or, une relation forte existe entre la fonction residentielle et les contribuables individuels, tandis que la fonction de l'entreprise, soit de l'industrie, du commerce ou des services, releve de facon preponderante des societes.

Ces categories fonctionnelles debouchent sur un element fondamental de mesure de la repartition du fardeau fiscal, celui qui distingue les contributions des individus et des entreprises. Mes recherches ont …