La reforma del Consejo de Seguridad de la Organizacion de las Naciones Unidas: entre lo deseable y lo posible *.

Resumen

A través de un análisis acerca de la composición, las funciones, los procedimientos y la efectividad del Consejo de Seguridad, los autores señalan cuáles son, desde su punto de vista, sus fortalezas y debilidades: problemas de representación y representatividad; falta de democracia; falta de transparencia en el proceso de toma de decisiones; respuestas lentas a las amenazas a la paz y la seguridad internacionales, entre otras. Como lo mencionan los autores, no se requiere una reforma a la Carta de la ONU, sino acordar nuevos procedimientos tanto en el desarrollo de los trabajos al interior del Consejo como con las tareas de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales en una cooperación más estrecha con los países involucrados en dichas actividades y los organismos de Naciones Unidas.

Abstract

After an analysis based on the composition, the functions, the procedures and the effectiveness of the UN's Security Council, the authors point out which are its strengths and weaknesses: problems of representation; lack of democracy; lack of transparency in the decision-making process; slow response to peace and international security threats, among others. As the authors mention, there is no need for a reform to the UNO Letter, but it is important to agree on new procedures, both in the development of tasks within the Council as in the sustainability of peace and international security, in a narrower cooperation with the countries involved in these activities and with other United Nations institutions.

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... Naciones Unidas será lo que sus miembros quieran que sea. Los éxitos y los fracasos de la institución son los éxitos y los fracasos de los Estados que la crearon.

Fabián Alarcón Rivera, ex presidente de Ecuador

La historia del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se remonta al establecimiento del Consejo de la Sociedad de las Naciones. Ese primer Consejo estaba compuesto por cuatro miembros permanentes y cuatro miembros electos. Entre sus funciones figuraron la resolución de las controversias, la aplicación de las sanciones y la instrumentación de las soluciones pacíficas. Sin embargo, cuando algunos de los miembros del Consejo (léase Alemania, Italia y Japón) comenzaron a desafiar el status quo y ante la decisión de cada Estado, agobiado por la crisis económica resultado de la Gran Depresión, de tomar medidas que aceleraron las rivalidades con otras naciones, quedaron en evidencia las limitaciones de ese órgano al ser incapaz de fomentar la cooperación entre sus miembros. (1)

Numerosas razones han sido ventiladas a fin de documentar la incapacidad de la Sociedad de las Naciones para sobrevivir. Una de sus mayores debilidades fue la no membresía de las grandes potencias en su seno, situación que dañó el principio de la seguridad colectiva. La ausencia de Estados Unidos desde el inicio de los trabajos de la institución, y un poco después de la Unión Soviética, Italia, Japón y Alemania, fueron impedimentos insalvables para el desarrollo de acciones concertadas. Asimismo, el Consejo de la Sociedad de las Naciones carecía claramente de las capacidades que habrían sido necesarias para proveer de mecanismos realistas de instrumentación a la idea de la seguridad colectiva. La ineficiencia del Consejo ante la agresión perpetrada por las grandes potencias fue fatídica para el prestigio de la institución, y sirvió para que otros países se dieran cuenta de que la voluntad para aplicar las sanciones era escasa de parte de los miembros más poderosos de la Sociedad de las Naciones. La capacidad de respuesta ante el advenimiento de la guerra era nula.

Las lecciones de los 20 años de vida del Consejo de la Sociedad de las Naciones sirvieron para preparar el terreno para la creación del Consejo de Seguridad de la ONU. Así, se decidió fortalecerlo, convirtiéndolo en el núcleo del poder de Naciones Unidas. Sus funciones quedaron claramente separadas y delimitadas respecto a las de la Asamblea General; se convirtió en el único órgano con la prerrogativa de hacer obligatorias sus decisiones a todos los Estados miembros y fue dotado con la autorización para emplear la fuerza de conformidad con las disposiciones en materia de seguridad colectiva.

Hacia enero de 1946, cuando el Consejo de Seguridad se reunió por primera vez, 51 Estados formaban parte de Naciones Unidas. En ese tiempo, el Consejo contaba con 11 miembros. La membresía permanente quedó en manos de los aliados victoriosos de la Segunda Guerra Mundial: Estados Unidos, la URSS, Francia, Reino Unido y China. El criterio de unanimidad en el proceso de toma de decisiones fue abandonado en el nuevo Consejo, y en su lugar fue introducido el voto por mayoría, aunque con la disposición que haría necesario el voto favorable de los cinco miembros permanentes (popularmente conocido como "derecho de veto"). El veto fue el precio que se tuvo que pagar para asegurar que las grandes potencias formarían parte de la institución y permanecerían en ella. Los asientos no permanentes, originalmente seis, se incrementarían a 10 en 1963 gracias a las disposiciones tomadas por la Asamblea General, que estableció que los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad permanecerían por un periodo de dos años, quedando prohibida su reelección inmediata. (2)

Pero al margen de la ampliación del número de miembros no permanentes, la estructura del Consejo de Seguridad se mantuvo sin cambios durante los pasados 56 años, aun cuando el entorno internacional ha presenciado una dramática evolución, incluyendo, por supuesto, el fin de la Guerra Fría. Así, las voces que piden un cambio en la Organización de Naciones Unidas, en su totalidad, y en el Consejo de Seguridad, en particular, se han multiplicado, pese a que las disposiciones de la Carta de Naciones Unidas, particularmente aquellas previstas en el artículo 108, (3) hacen extremadamente difícil modificar la composición y el mandato de este organismo.

Lo que sigue es un análisis acerca de la composición, las funciones, los procedimientos, los atributos y la efectividad (incluyendo las fortalezas y las debilidades) del Consejo de Seguridad. Posteriormente, se presentan las conclusiones generales, acompañadas de recomendaciones pragmáticas, debido a que se considera que existe un gran idealismo por parte de los diversos sectores académicos, los políticos, los intelectuales y los medios de comunicación en torno a la manera en que debería ser reformada la ONU. Empero, como se verá en las siguientes páginas, existe una enorme distancia entre lo deseable y lo posible, al menos en las circunstancias actuales.

Composición del Consejo de Seguridad

El artículo 23 de la Carta de Naciones Unidas regula la composición del Consejo de Seguridad. De conformidad con dicho artículo, la entidad consta de 15 miembros: los cinco permanentes, anteriormente referidos, y los 10 no permanentes electos por la Asamblea General por mayoría de dos tercios de los miembros presentes al momento de votar. Cualquier país puede convertirse en miembro no permanente, tomando en cuenta la aportación que ha realizado a favor del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, así como en función de la representación geográfica de manera equitativa. Los miembros que se retiran no son reelegibles de inmediato. En 1963, cuando la ampliación de la membresía no permanente fue aprobada, la Asamblea General adoptó la resolución 1991A (XVIII), que repartió cinco asientos a favor de Asia y África, dos para Europa Occidental, (4) uno para Europa Oriental y dos para América Latina y el Caribe.

La composición del Consejo de Seguridad ha variado desde 1945. En primer lugar, como se explicaba en párrafos anteriores, la enmienda al artículo 23 de la Carta de Naciones Unidas, adoptada por la Asamblea General en 1963 y que entró en vigor en 1965, amplió la membresía de 11 a 15 socios en total. En segundo lugar, como resultado del cambio de dirección de la política exterior estadunidense, en 1971 la delegación de Beijing reemplazó a la de Taipei como la única representante legítima de la República Popular China. Finalmente, hacia diciembre de 1991, con la disolución de la URSS, la membresía permanente fue asumida por la Federación Rusa con el apoyo de otros 11 países miembros de la Comunidad de los Estados Independientes (CEI). (5)

Funciones y atributos del …